國務院各部委、各直屬機構辦公廳(室),銀監會、證監會、保監會、電監會、社保基金會辦公廳,各中央管理企業,各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處,新疆生產建設兵團財務局:
為了適應企業財務制度改革的要求,完善企業財務管理的基本制度,我們研究、起草了《企業財務通則(征求意見稿)》。現送上,請研究提出意見,并于2005年8月31日前將書面意見反饋我部條法司。
財政部
2005年8月11日
附件：1、企業財務通則(征求意見稿)
2、關于《企業財務通則(征求意見稿)》的起草說明
二○○五年八月十一日
(聯系人及電話、傳真:蔣勝林68551395,68551345)
主題詞:企業財務通則函
財政部辦公廳 印發370份 2005年8月15日印發
附件1:
企業財務通則
(征求意見稿)
第一章總則
第一條 為了加強企業財務管理,統一規范企業財務行為,維護企業相關各方合法權益和社會經濟秩序,促進企業法人治理結構的建立和完善,根據國家有關法律、行政法規的規定,制定本通則。
第二條 本通則是依法設立在中華人民共和國境內具備法人資格的各類企業財務活動必須遵循的準則和規范。實行企業化管理的事業單位比照執行。
第三條 企業財務管理的基本任務是,制定企業財務戰略,做好財務預測、決策、預算、控制、監督和考核等工作,依法籌集資金,開展資產營運,實施成本、費用、收益分配的管理,控制財務風險,提升企業價值。
第四條 企業財務管理的基本要求是,確定符合企業法人治理結構要求的內部財務管理體制,建立約束有效、激勵規范的內部財務機制,健全內部財務制度,依法處理企業財務關系,逐步推行信息化管理,提高企業財務管理水平。
第五條 企業獨立核算,按照內部法人治理結構的要求進行財務管理,接受同級人民政府財政部門(以下簡稱“主管財政機關”)的管理、指導、監督。
持有企業權益性資本的投資者(以下簡稱“投資者”)依法通過股東(大)會、董事會或者其他形式的企業內部權力機構對企業實施內部財務管理。
企業實際負責經營管理的經理、廠長以及其他領導成員等經營者(以下簡稱“經營者”),依照法律、行政法規、本通則和企業章程的規定,履行企業內部財務管理職責。
第二章企業財務管理體制
第六條 企業實行資本權屬清晰、財務關系明確、符合企業法人治理結構要求的財務管理體制。
具備法人資格的企業應當具有獨立的財務。企業集團內部財務一般不得超過三級。
屬于各級人民政府及其部門、機構出資的企業,其財務關系由同級財政機關管理。其他企業的財務關系,按照工商行政管理機關注冊級次由同級財政機關管理。
第七條 各級主管財政機關的企業財務管理職責包括:
(一)制定所轄范圍統一的企業財務管理規范,按照財務隸屬關系指導、監督企業建立健全內部財務管理制度;
(二)建立支持企業發展的財政資金管理制度,規范財政資金使用管理;
(三)建立并實施企業資本管理制度,保障各類投資者權益;
(四)研究制定企業收益分配制度,規范企業內外財務關系;
(五)建立企業財務評價和社會審計制度,實施企業財務信息管理,監測企業財務運行狀況;
(六)建立并實施企業資產評估管理制度,監管資產評估活動;
(七)制定并實施促進企業改革發展的財政財務政策,參與審核屬于本級人民政府及其有關部門、機構出資的企業重要改革方案;
(八)建立并實施國有資本經營預算制度,組織編制國有資本經營預算;
(九)本級人民政府賦予的其他職責。
第八條 投資者依照《公司法》等法律、行政法規履行以下財務管理職責:
(一)遵循國家有關企業財務管理的各項規章制度,審議批準企業內部財務管理辦法;
(二)審議批準企業財務發展戰略、財務規劃和財務預算,對經營者實施財務監督和財務考核;
(三)依法決定企業的投資、擔保、捐贈、籌資、重組、經營者報酬、利潤分配等重大財務事項;
(四)決定企業聘請或者解雇會計師事務所、資產評估事務所等中介機構事項;
(五)其他應屬于投資者的財務管理職責。
投資者可以通過制度規范、合同約定等方式將部分投資者財務管理職責授予經營者,但并不因此解除投資者應承擔的財務責任。
投資者可以按照規定向全資或者控股企業委派財務總監。
第九條 經營者的財務管理職責如下:
(一)根據國家有關企業財務管理規章制度擬訂企業內部財務管理辦法;
(二)擬訂企業財務發展戰略和財務規劃,按照企業章程和投資者的決策實施企業籌資、投資、經營和利潤分配等財務方案;
(三)統籌運用企業資金,配置和利用企業各項資源,誠信履行企業償債責任;
(四)執行國家有關職工勞動報酬的政策規定,照章繳納社會保險費,保障職工合法權益;
(五)組織財務預測和預算編制,實施財務控制;
(六)及時編制并提供企業財務會計報告,開展財務分析,如實反映財務信息和有關情況;
(七)配合有關機構依法執行審計、評估、財務監督業務;
(八)其他財務管理職責。
第十條 企業應當根據自身特點建立財務決策機制。對企業重大財務事項,投資者或者經營者應當開展可行性分析,經過專家或者中介機構咨詢、論證,按照內部議事規則進行決策,并明確決策與執行的財務責任。
對于法律、行政法規要求通過職工(代表)大會審議或者聽取職工或其相關組織意見的財務事項,必須事先提交職工(代表)大會審議通過或者聽取職工或其相關組織的意見。
對于企業涉及與投資者關聯交易的財務事項,相關投資者在審議決定時應當回避。
第十一條 企業應當制定財務風險管理制度。對可能發生的財務風險,應當明確經營者、投資者及其他當事人管理權限和責任,通過風險評估采取不同的應對措施,控制財務風險發生的可能性及其影響,達到風險與報酬的權衡。
第十二條 企業應當實行預算管理制度。對資金籌集、資產營運、成本費用、收益分配等財務活動,可以根據企業發展戰略和財務規劃,以凈現金流量為核心,以銷售收入或經營利潤等為目標,實施全面預算管理。
第三章資金籌集管理
第十三條 投資者必須按照法律、行政法規和企業合同、章程的規定出資。未按規定履行出資義務的,企業或者其他投資者應當依法追究其違約責任。
投資者可以用貨幣資金、實物、無形資產、股權、債權等形式向企業出資。以非現金資產出資時,法律、行政法規對出資形式、程序和資產評估等有規定的,依照其規定執行。
投資者以商譽、知識產權、特許經營權等無形資產出資時,應當以法律、行政法規規定的比例為限。
第十四條 企業籌集的實收資本,必須委托中國注冊會計師和依法設立的會計師事務所驗資并出具驗資報告。
企業必須執行國家有關資本管理制度,在獲準工商登記時,依據驗資報告等向投資者出具出資證明書,確定投資者的合法權益。
第十五條 企業對投資者實際繳付的出資額超出注冊資本的差額(包括股票溢價),資本匯率折合差額,法定財產重估增值以及接受捐贈的財產等,作為資本公積管理。
資本公積按規定程序用于轉增資本。企業在重組或國家有關企業財務政策另有規定的情況下,也可以用于彌補投資者的資本性損失。
第十六條 企業從稅后利潤中提取的盈余公積包括法定盈余公積和任意盈余公積,用于彌補企業虧損,也可轉增資本。盈余公積轉增資本后留存企業的部分,以不少于注冊資本的25%為限。法律、行政法規另有規定的,從其規定。
第十七條 投資者對投入企業的資本,在企業持續經營期間可以依照法律、行政法規以及章程的規定轉讓或者減資,但不得抽逃或者變相抽回原投入的資本。
投資者依照出資份額或者合同、章程的規定享有企業所有者權益,并承擔相應的風險和責任。
第十八條 企業增加注冊資本,以資本公積或者盈余公積等留存收益轉增注冊資本,經投資者按照法律、行政法規及企業章程的規定履行財務決策程序后,辦理相關財務事項。
第十九條 企業取得各類國家投資、稅收返還、財政補助等財政性資金,區分以下情況處理:
(一)屬于經濟建設、償還投資貸款等資本性投資的,根據投資各方的約定增加相關資本;
(二)屬于國家政策規定專項業務經費的,待專項業務完成后,能夠形成企業資產的,相應轉作資本公積;不能形成企業資產的,據實予以核銷;
(三)屬于出口業務退還稅金的,核銷企業申報的應收出口退稅或者沖減應交稅款金額;
(四)屬于彌補虧損、救助損失或者沒有明確用途的,作為當期損益處理。
主管財政機關根據法律、行政法規或政府決定,對企業實施有關財政扶持、鼓勵、補貼政策。撥付資金時,應當明確資金用途。
第二十條 企業以借款、發行債券、融資租賃等方式籌集債務資金,應當明確籌資目的,進行必要的資本結構決策,充分考慮資金成本、債務風險和合理的資金需求,并訂立相關合同或協議。
企業籌集債務資金用于建設工程項目的,應當遵循國家產業政策和有關建設項目自有資本比例的規定。
企業籌集的資金,必須按規定核算和使用。
第四章資產營運管理
第二十一條 企業建立內部資金調度控制制度,明確資金調度的條件、權限和程序,統一籌集、分配、使用、管理經營資金。企業支付、調度資金,應當按照內部管理制度的規定,依據有效合同、合法憑證,辦理手續。
企業不得將資金支付給無業務往來關系的單位或者個人。向境外支付、調度資金必須符合國家有關外匯管理的規定,并按照企業內部授權批準制度履行審批手續。
企業集團可以實行內部資金集中統一管理,但應當遵守國家有關金融管理的規定,并不得損害成員企業的利益。
第二十二條 企業建立經濟合同的財務審核制度,明確業務流程和審批權限,實行財務監控。
企業應當加強應收款項的管理,跟蹤客戶履約情況,落實收賬責任,減少壞賬損失。
第二十三條 企業完善存貨基礎管理制度,規范存貨采購審批、執行程序,按照企業經營的實際需要選擇采購方法,根據合同、協議的約定支付貨款。
企業選擇供貨商以及實施大宗采購,可以采取招標等方式進行。
第二十四條 企業建立固定資產管理、使用責任制度,定期清查核實各類固定資產。
企業可以依據產業發展態勢和技術進步的要求,結合固定資產經濟壽命及其使用狀況,確定固定資產折舊年限,選用適當的折舊方法。固定資產折舊方法一經選用,一般不得變更;確需變更的,應當說明理由,經過投資者決策后執行。
企業購建重要的固定資產、進行重大技術改造,應當經過可行性論證,履行財務決策程序,落實工程項目決策和執行的責任。
企業已交付使用而未辦理竣工決算的在建工程項目,應當比照固定資產進行管理。
第二十五條 企業對外投資應當遵守法律和國家有關政策的規定,符合企業發展戰略的要求,做好可行性研究,由企業履行內部決策程序,報經投資者審議批準,并落實項目決策者和實施者的經濟責任。
企業對外投資應當簽定合同、協議,明確企業投資權益。依據合同、協議劃撥投資款項,應當按照企業內部授權審批制度執行,向境外投資需遵守國家外匯管理等有關規定。
企業對股權投資項目應當實施財務監管,并以出資額為限承擔有限責任。
第二十六條 企業通過自創、購買、接受投資等方式取得的商標權、著作權、專利權及其他專有技術等無形資產,應當依法明確權屬,落實經營、管理的財務責任。轉讓、租賃、授權經營、對外投資以及其他原因變更權屬時,應當簽定合同或者協議,并按照市場價值確定交易價格。沒有市場價值的,參照評估價值確定。
第二十七條 企業對外擔保或者對外捐贈,應當充分考慮被擔保單位的資信及償債能力、控制捐贈的范圍和條件,由投資者決議,并規范操作程序,明確執行權限,控制擔保和捐贈的范圍,嚴格辦理擔保或者捐贈涉及的資產手續,落實相關責任。投資者對經營者授權經營的,經營者對外擔保或者對外捐贈應當在授權范圍內進行,超出授權范圍造成的損失,經營者應當承擔賠償責任。
第二十八條 企業委托其他機構理財或者從事期貨、證券交易等業務,不得以個人名義進行,并應當簽訂相關合同、協議,明確內部的業務授權和操作程序,制定控制風險損失的措施。投入資金不得影響主營業務的正常開展,所得收入應當納入賬內核算。
企業受托經營期貨、證券交易以及其他投資業務,必須嚴格履行合同、協議,實行受托業務與自營業務分賬管理,不得挪用客戶資金,不得違背合同、協議的約定進行經營操作,不得互相轉嫁經營風險,按照合同、協議的約定分配所得收益或者承擔相應的責任。
第二十九條 企業對計提各項損失(或減值)準備后的資產,應當建立財務監管制度,落實監管責任。能夠收回或者繼續使用的資產,應當收回或者照常使用。沒有證據充分證明資產實際損失的,不得隨意核銷資產。
第三十條 企業以出售、出租、抵押、置換、報廢等方式處置資產,按照國家有關規定和企業內部規定的權限和程序進行。其中處置主營業務所用的關鍵設備或者企業主要的固定資產,涉及企業經營業務調整或資產重組的,應當根據企業戰略和財務規劃,先行制訂業務調整或資產重組的方案,由投資者履行財務決策程序。
第三十一條 企業發生關聯交易,必須按照公開、公平、公正的原則進行,并及時結算商品或者勞務價款。投資者或者經營者不得利用關聯交易轉移企業經濟利益或者操縱關聯企業。
第五章成本、費用管理
第三十二條 企業應當結合自身特點,建立成本控制系統,強化成本預算約束,推行質量成本控制辦法,實行成本全員管理和全過程控制。
第三十三條 企業實行費用歸口、分級管理和預算控制,建立必要的費用開支范圍、標準和報銷審批制度。對差旅費、業務招待費、通訊費、維修費、廣告費、出國經費、董事會經費等,實行重點管理,控制費用開支的范圍和標準。
第三十四條 企業技術開發和實施科技成果產業化所需經費,實行預算管理,據實列支。
設立技術中心的企業集團,可按國家鼓勵技術開發和科技創新的政策集中使用技術開發費,用于企業主導產品和核心技術的自主開發。
企業技術開發和實施科技成果產業化形成的資產,應當納入相關資產進行管理。
第三十五條 企業應當依法實施安全生產和清潔生產,履行污染治理、生態環境保護和地質災害防治等社會責任,并按照國家有關標準提取或者承擔相關費用。
第三十六條 企業開展業務支付必要的傭金、手續費、勞務費、返利等支出,應當簽定合同、協議,按照內部授權審批制度執行。向個人以及非經營單位支付的費用,必須嚴格手續,不得實施賄賂或者轉移企業利益。
第三十七條 企業可根據有關法律、行政法規和國家政策的規定,經投資者審議決定后,對經營者和核心技術人員實行與其他職工不同的薪酬辦法,其中屬于本級人民政府及其部門、機構出資的企業應當向主管財政機關報告有關情況。
第三十八條 企業必須按照勞動合同及時支付職工報酬,承擔職業病防治經費,并為從事高空、野外、礦井、易燃易爆易腐等現場高危險作業的職工繳納人身安全保險費,所需費用直接作為成本(費用)列支。
企業經過職工(代表)大會審議,可以對改進工藝、降低能源消耗、治理“三廢”、提高產品質量等作出突出貢獻的職工給予獎勵,所需經費納入預算管理,作為工資費用列支。
第三十九條 企業必須為職工支付基本醫療、基本養老、失業、工傷及女工生育等社會保險費,所需費用直接作為成本(費用)列支。
已參加基本醫療、基本養老保險的企業,具有持續盈利能力和支付能力的,可為職工建立補充醫療保險和補充養老保險制度,所需費用按照當地省級人民政府規定的比例從成本(費用)中提取使用。超出規定比例的部分,由職工個人負擔。
企業為職工繳納住房公積金以及職工住房貨幣化分配的財務處理,按照國家有關規定執行。
職工教育經費按照國家規定的比例提取使用,專項用于企業職工后續職業教育和職業培訓。
工會經費按照職工工資總額的2%提取撥繳工會。
第四十條 企業應當按照法律、行政法規以及其他有關規定,向政府有關部門上繳政府性基金和使用或者占用國有資源的費用,并接受主管財政機關監督。
企業應當依法納稅。企業財務處理與國家稅收法律、行政法規不一致的,應當進行納稅調整。企業實施納稅籌劃,應當遵循國家稅收法律、行政法規。
第四十一條 企業應當劃清與投資者、經營者及其他職工個人之間的財務收支責任界限。
投資者、經營者及其他職工的以下支出,不得由企業承擔:
(一)屬于個人娛樂、健身、旅游、招待、購物等消費支出;
(二)屬于個人購買商業保險、收藏等投資支出;
(三)屬于個人行為招致的罰款、賠償等支出;
(四)屬于商業賄賂性質或者轉移企業利益的違法支出;
(五)屬于應由個人承擔的其他支出。
第六章收益分配管理
第四十二條 投資者、經營者凡屬履行職務或者以企業名義開展業務所得的收入,包括銷售收入或業務收入以及傭金、手續費、提成、返利等收入,全部屬于企業。
第四十三條 企業出售、清算股權投資,應當符合企業戰略規劃及企業重組的要求,并由投資者審議決定。所得凈損益,作為投資損益處理。
上市公司國有股減持所得收益,按國務院規定執行。
第四十四條 企業發生的資產損失,包括壞賬損失、存貨損失、股權投資損失、固定資產及在建工程損失、擔保損失以及經營證券、期貨、外匯交易損失、信貸資產損失等,由企業有關責任部門予以核實,查清責任,及時追償應由責任人或保險公司承擔的損失后,區別以下情況處理:
(一)生產經營期間的損失,按照內部授權審批制度批準后計入本期損益;
(二)清算期間的損失,計入清算費用;
(三)企業重組中的損失,報經投資者批準后,可依次沖減未分配利潤、盈余公積、資本公積和實收資本,其中屬于本級人民政府及其部門、機構出資的企業應當報主管財政機關備案。
企業發生涉及訴訟的資產損失,應當依法追索處理。
第四十五條 企業發生的年度經營虧損,依照稅法的規定彌補,稅前利潤不足彌補的,用稅后利潤彌補,或者經投資者審議后,用盈余公積彌補。
企業在以前年度虧損未彌補之前,不得向投資者分配利潤。
第四十六條 企業實現的年度凈利潤,采取適合企業戰略要求和財務狀況的策略,經投資者決議后,按照以下順序進行分配,法律、行政法規另有規定的除外:
(一)彌補以前年度虧損;
(二)提取10%法定盈余公積,盈余公積累計余額達到注冊資本50%以后,可以不再提取;其中外商投資企業提取的儲備基金,按照法定盈余公積執行;
(三)按照企業章程或者投資者決議提取任意盈余公積,獨資經營的企業,可與法定盈余公積合并提取;
(四)向投資者分配利潤。其中屬于各級人民政府及其部門、機構出資的企業,應當將應付國有利潤直接上繳國庫。
企業以前年度未分配的利潤,并入本年度利潤進行分配。
第四十七條 經營者、核心技術人員和其他職工以勞動、技術、管理等要素參與企業收益分配的,分配辦法應當符合國家有關規定,經投資者審議決定后,在企業章程或者有關協議中作出規定,并區別以下情況處理:
(一)取得企業股權的,與其他投資者一同進行企業利潤分配;
(二)不取得企業股權的,根據企業相關業務實現的凈利潤,從企業管理費用中列支。
屬于本級人民政府及其部門、機構出資的企業,經營者、核心技術人員和其他職工參與企業收益分配的辦法應當報經主管財政機關審核。
第七章企業重組清算管理
第四十八條 企業通過改制、產權轉讓、合并、分立等方式實施重組,對涉及資本權益的事項,應當由投資者或者授權機構做好可行性研究,履行內部財務決策程序,并做好以下工作:
(一)組織開展財產清查,委托會計師事務所進行財務審計;
(二)組織制訂職工安置方案,法律、行政法規規定要聽取重組企業的職工或者職工代表大會意見或者提交職工代表大會審議的,依照規定執行;
(三)組織與債權人充分協商,制訂債務處置或者承繼方案;
(四)委托中介機構進行資產評估,并以評估價值作為凈資產作價或者折股的參考依據;
(五)擬訂股權設置方案和資本重組的實施方案,按規定需要報批的,應當經過審議后履行報批手續。
第四十九條 企業采取分立方式進行重組,必須明晰分立后的企業產權關系。
企業劃分各項無形資產、實物資產、債權、債務以及經營業務,應當按照業務相關性或者資產相關性原則制訂分割方案。對不能分割的整體資產,在協商的基礎上,由擁有整體資產的一方給予他方經濟補償。
企業債務承繼方案應當公平、合理,并取得債權人同意。債權人不同意的,分立后的企業按分立時的資產比例承擔連帶責任。
第五十條 企業可以采取新設或者吸收方式進行合并重組。企業合并前的各項資產、債權與債務以及經營業務,由合并后企業承繼,并需明確合并后企業的產權關系以及各投資者的出資比例。
對資不抵債的企業以承擔債務方式合并的,實施合并方必須制訂企業重整措施,按照合并方案履行償還債務責任,整合財務資源。
第五十一條 企業實行托管經營,應當由投資者根據戰略規劃決定,并簽定托管協議,明確托管經營的資產負債狀況、托管經營目標、托管資產處置權限以及收益分配辦法等,并落實財務監管措施。
受托企業應當制定相關方案,根據托管協議的約定,重組托管企業的資產與債務、調整業務或者產品、妥善安置職工,不得擅自改組、改制、轉讓托管企業,不得非法轉移托管企業的資產、經營業務或者專有技術等知識產權。
第五十二條 企業進行重組時,對原占用的國有劃撥土地、水域、探礦權、采礦權、特許經營權等國有資源應當進行評估或者認定,按照有關行政管理部門的規定履行相關手續后,區別以下情況處理:
(一)繼續采取劃撥方式的,可以不納入企業資產管理,但企業必須按規定用途使用,并設立備查賬簿登記;
(二)采取作價入股方式的,評估后將國有資源應繳納的出讓費用轉增國家資本,形成的國有股權由企業原國有資源持有單位或者主管財政機關確認的單位持有;
(三)采取出讓方式的,由企業購買國有資源的使用權,支付相關出讓費用;
(四)采取租賃方式的,由企業租賃使用,按照不低于銀行同期貸款利率的水平支付租金,并在租賃合同中約定。
第五十三條 企業被責令關閉、依法破產或者經營期限屆滿終止經營或解散的,應當按照法律、行政法規和企業章程的規定實施清算。企業自愿清算的,應當由投資者決議。國家對國有企業破產清算另有規定的,依照其規定。
企業清算結束,必須編制清算報告,委托具有資格的會計師事務所審計后,將清算結果向全體投資者、債權人以及其他的利益相關人通告。其中,屬于各級人民政府及其部門、機構出資的企業,其清算報告必須報送主管財政機關。
第五十四條 企業重組過程中,對拖欠職工的工資、生活費、醫藥費以及欠繳的基本社會保險費、應付職工集資款、未撥交的工會經費,以企業現有資產優先清償。
第五十五條 企業解除職工勞動關系,依照國家有關規定一次性支付的經濟補償金或者安置費,區別以下情況處理:
(一)屬于企業重組中發生的,依次從未分配利潤、盈余公積、資本公積、實收資本中支付;
(二)屬于正常經營期間發生的,作為管理費用處理;
(三)屬于企業清算時發生的,以企業扣除清算費用后的無擔保財產優先清償。
第八章財務信息管理
第五十六條 企業應當實行信息化財務管理,可以結合經營特點,優化業務流程,建立財務業務一體化的信息處理系統,逐步實現財務、業務相關信息一次處理和實時共享,提高財務管理效率。
第五十七條 企業應當逐步創造條件,實行統籌企業資源計劃,全面整合和規范財務、采購、生產、銷售、儲運、質量控制、設備管理、人力資源等業務流程,對企業物流、資金流、信息流進行一體化管理和集成運作,強化資金管理,提高企業整體決策能力。
第五十八條 企業應當建立財務預警機制,自行確定財務危機警戒標準,重點監測經營性凈現金流量與到期債務、企業現有資產價值與負債總值的適配性,及時溝通企業有關財務危機預警的信息,提出解決財務危機的措施和方案。
第五十九條 企業按照《中華人民共和國會計法》、《企業財務會計報告條例》和國家統一的企業會計制度等有關法律、行政法規的規定,按時編制財務會計報告,經營者或者投資者均不得借口拖延或者阻撓,不得隱瞞企業重要的財務信息。
第六十條 國家對企業財務運行實行宏觀監測制度。企業應當及時向主管財政機關報送月份、季度、年度財務會計報告。
企業對外提供的年度會計報表,須經過中介機構依法審計。
主管財政機關對企業提供的年度會計報表,依法進行抽查。
第六十一條 企業涉及職工勞動報酬及養老、醫療、工傷、住房、交通、教育培訓、休假等福利待遇的政策信息,應當向職工公開。國有及國有控股企業、集體企業依法實行民主管理,經營者報酬實施方案及其職務消費信息、任期經濟責任審計情況、年度會計報表審計情況、企業重組涉及的資產評估及處置情況,應當向職工公開。
第六十二條 主管財政機關逐步建立和完善企業財務評價體系,跟蹤財政政策實施效果,評價企業財務狀況和財務風險,檢查企業經營成果和財務信譽。企業財務評價主要評價企業的償債能力、盈利能力、資產營運能力、發展能力、財務信譽和社會貢獻,評價結果可以一定形式向社會發布。
第六十三條 國家機關的工作人員、投資者及其他有關單位和個人應當謹慎、合法地使用、保管企業提供的財務信息,不得利用企業提供的財務信息謀取私利或者非法傳播消息。
第九章財務監督
第六十四條 經營者應當建立、健全內部財務監督制度,對各項經營業務落實財務控制措施,配合投資者或者企業監事會以及中介機構的檢查、審計工作,接受主管財政機關的財務監督。
第六十五條 企業凡有以下情形之一的,投資者可以追究經營者的財務責任:
(一)截留、侵占屬于企業的財務收入,列支不屬于企業的經營成本、費用的;
(二)非法轉移、侵占、挪用企業資產,或者操縱關聯企業利潤的;
(三)企業取得資產不按規定辦理權屬手續或者隨意核銷資產,造成資產損失的;
(四)經營者盲目貸款,資金運用不當,或者違反規定對外擔保、對外投資、重大經營決策等,造成重大損失的;
(五)經營者擅自實行股權激勵制度,或者違反規定發放薪酬的;
(六)在資產評估中隱匿企業資產或者故意操縱資產評估價值,損害投資者權益的;
(七)經營者不按規定提供財務信息和報告重大財務事項的。
第六十六條 企業違反規定使用、騙取財政資金,或者不繳、少繳財政收入,或者違反國有資產管理的規定擅自占有、使用、處置國有資產,或者私存私放財政資金或者其他公款的,主管財政機關按照《財政違法行為處罰處分條例》的規定予以處理。
第六十七條 企業在經營和重組過程中,凡有以下行為之一的,主管財政機關可以責令限期改正,并予以警告:
(一)投資者長期無償占用企業資金,明顯影響企業正常生產經營的;
(二)企業挪用、非法轉移受托經營的資產,或者違規操作,給委托方造成損失的;
(三)企業通過不按規定列支工資、勞動安全及社會保險費用等方式侵害職工合法權益行為,牟取非法利潤的;
(四)投資者或者經營者以業務招待、業務宣傳、出國考察等名義開展不正當活動或者實施商業賄賂,謀取不當收益的;
(五)投資者或者經營者非法轉移、隱匿、核銷企業資產,故意逃廢各項債務的;
(六)投資者違反規定分配利潤,造成企業財務狀況明顯惡化的。
主管財政機關對企業前款負有直接責任的主管人員和其他人員,可處以不超過3萬元的罰款。構成犯罪的,移交司法機關依法追究刑事責任。
第六十八條 企業凡有以下行為之一的,主管財政機關可以責令企業改正或者給予公開譴責:
(一)企業內部財務管理制度明顯與法律、行政法規和國家統一的企業財務管理規章有抵觸,且不按主管財政機關要求修正的;
(二)企業財務事項的處理不符合本通則規定的;
(三)企業不按規定報送財務信息或者其他財務事項的;
(四)企業委托中介機構辦理審計、資產評估業務不按規定執行的;
(五)投資者對經營者財務監督不力,導致企業財務收支混亂的。
主管財政機關對企業前款負有直接責任的主管人員和其他人員,可處以不超過1萬元的罰款。
第六十九條 企業編制、對外提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務信息的,或者拒絕主管財政機關對財務信息依法監督檢查的,縣級以上主管財政機關根據《中華人民共和國會計法》、《企業財務會計報告條例》的規定予以處罰。
第七十條 主管財政機關有關工作人員,在企業財務管理中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露國家機密、企業商業秘密的,給予行政處分。構成犯罪的,移交司法機關依法追究刑事責任。
第十章附則
第七十一條 財政部根據本通則制定具體的企業財務管理規定。
第七十二條 各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、新疆生產建設兵團可以結合具體情況制定實施辦法,報財政部備案。
第七十三條 本通則自二○○年 月 日起施行,1993年7月1日財政部發布的《企業財務通則》以及分行業企業財務制度同時廢止。
附件2：
關于《企業財務通則(征求意見稿)》的起草說明
為了適應機構改革和職能轉變的需要,探索財政機關作為社會管理者管理企業的有效途徑和方式,完善企業財務管理的基本制度,根據《公司法》、《企業法》、《會計法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律、法規的規定,我們組織起草了《企業財務通則》(以下簡稱《通則》)。現就有關問題說明如下:
一、《通則》的起草背景
企業財務管理是企業管理的中心環節,企業財務管理制度應該適應企業財務活動的外部環境及企業內部機制變化的要求,促進企業內部管理制度的建立和完善。自1993年7月1日實施《企業財務通則》以來,企業的外部環境和內部機制均發生了巨大的變革,特別是公共財政體制的建立,國有企業和國有資產管理體制改革的深化,對現行企業財務管理提出了新的要求,客觀上需要制定新的企業財務管理制度。
(一)社會管理職能同出資人管理職能相分離,企業出資人制度已基本建立
黨的十六大決定對我國國有資產管理體制進行改革,新的國有資產管理體系已經基本形成。原來由財政部統一行使的企業國有資產管理職能和企業財務管理職能,按照社會管理者職能和出資人職能相分離的原則進行了劃分,各級國有資產管理部門代表國家對企業履行出資人管理職責,企業出資人制度的雛形已初現端倪,各級財政部門作為社會管理者的職能職責已逐漸清晰。現行企業財務制度中規定由財政部門統一行使的資產管理職能必須相應調整,同時要進一步明確財政部門作為社會管理者的職能職責。
(二)公司制已成為我國現代企業制度的主要組織形式,新的企業治理結構已基本確立
經過二十多年的改革開放,我國企業組織制度已發生重大變化。新設企業基本按照《公司法》的規定組建,原存續企業通過改組、分離、并購等多種方式逐步改建為公司制企業。公司制已經成為我國企業主要的組織形式,它確立了新的企業治理結構,嚴格劃分了股東會或者股東大會、董事會、經營者及監事會的企業管理職責和權限。而傳統的企業財務管理制度主要是按照政府管理企業的體制設計的,不能滿足建立現代企業制度的要求。因此,企業財務管理制度必須按照新的企業治理結構,從財務管理的主體、范圍、方式、內容等方面作出相應調整。
(三)財政政策實施范圍擴大,財政管理的企業類型復雜化
我國加入WTO后,實施財政政策將按照公開、公平、透明的原則進行,不再按照企業性質區別對待,非國有企業和國有企業、外資企業與內資企業將取得相同的財政待遇。這也是市場經濟的基本要求。財政部門將單純管理國有企業逐步調整為管理全社會各類企業,企業財務管理制度也將不再按國有和非國有、內資與外資區分。企業財務管理是考核和評價財政政策實施效果的基礎,健全的財務管理制度又是實施財政政策的前提條件。這就要求企業財務管理制度必須與入世后財政政策的調整變化相適應,并滿足有效實施財政政策的要求。
(四)企業國有資產、會計、稅務職能日趨健全,政府對企業財務管理需要制度創新
實行“兩則”“兩制”以來,企業會計、稅務職能從傳統的財務職能中分離出來,使國家稅收制度和企業會計制度不斷得以完善,對企業財務制度產生了相應的影響。同時,《企業國有資產監督管理條例》的頒布,打破了企業資產與財務統一管理的格局。企業國有資產、會計、稅務方面的制度變化,客觀上要求企業財務管理必須以新的觀念、新的方法、新的內容實現制度創新,制定新的企業財務管理制度,規范全社會各類型企業的財務行為。
二、制定《通則》的必要性
(一)協調資本的逐利性與政府經濟管理目標的多元性矛盾的需要
在市場經濟條件下,追求利潤最大化是各類資本的共同特征,也是資本運營的經濟規律。但是,政府作為社會管理者則需要實現充分就業、消除貧困、促進科技進步及產業升級、確保區域經濟協調發展等多元目標,采取各項宏觀政策措施,對經濟進行適當的調節。財政政策是重要的宏觀調控手段之一,運用財政政策,實施企業財務管理,是協調資本逐利性和政府多重目標矛盾的重要途徑。它要求傳統的企業財務制度實現職能轉換,內容更新。
(二)建立有序競爭的市場環境、防范財政風險的政策需要
西方發達國家經歷了上百年的市場發育,建立了比較完善的市場經濟法律制度,但為了克服經濟周期發展等問題,仍然對市場經濟采用適度而強有力的政府干預。我國社會主義市場經濟剛剛初步建立,許多經濟法律尚不健全,企業財務行為很不規范,財務管理薄弱,導致企業生命周期短暫,人員包袱巨大,債務負擔沉重,企業資產質量不高,使政府承擔的社會責任、公共道義難以為繼,潛伏著許多財政風險。為此,必須從加強企業的基礎管理制度入手,著力加強企業財務管理,規范企業財務行為,從源頭上整治市場秩序,化解財政風險。
(三)完善財政體制,健全公共財政職能的需要
在公共財政框架下,國家財政具有提供社會公共產品、調節收入分配和促進經濟穩定增長的職能。建立穩定、平衡、強大的財政,則取決于經濟發展,而經濟發展又體現在企業的發展上。公共財政不等于“吃飯財政”,而且社會公共需要也沒有固定的模式。因此,在公共財政框架內,首先,應當確保建立穩定的收入增長機制,通過實施各項財政政策和資金投入,促進經濟發展和提高企業效益,培植財源;其次,應當按照公共財政職能滿足各種社會公共需要。我國由于歷史原因,一些國有企業承擔了大量的社會職能,解決這些問題事關整個經濟社會的穩定和發展,政府理應給予財政扶持,并實施相關財政政策逐步加以解決。如果片面理解公共財政的內涵而取消對企業必要的資金投入,或者完全把企業往市場一推了之,財政不加以管理,將導致財政職能的“缺位”。因此,制定《通則》是健全財政職能的要求。
(四)建立和完善與社會主義市場經濟相適應的企業基本經濟制度的要求
建立現代企業制度是包括國有企業在內的所有企業的發展方向。公司制是現代企業制度典型的組織形式,《公司法》要求公司按照國家財政部門的規定,建立公司財務、會計制度,這是企業基本經濟制度的基本要求。但是,我國傳統的企業財務制度的職能已經在相當大的程度上被稅收職能、會計職能、出資人管理職能所取代,而企業財務的社會管理職能弱化,影響企業基本經濟制度的建立和完善,加上企業實施發展戰略,從單一經營走向多種經營,打破了傳統的行業分類格局,以至一些企業財務行為無章可循,出現了許多擾亂經濟秩序、損害社會公共利益和有關各方權益等問題。因此,制定《通則》不僅是企業加強自我約束,實行科學管理的需要,而且是治理經濟秩序,健全市場經濟法制的要求。
三、起草工作過程
《通則》的起草工作過程,大致經歷了以下三個階段:
(一)起步階段
早于2002年9月,在湖南召集遼寧、湖北、福建等部分省市財政部門研討企業財務制度改革的思路。2003年5月“非典”結束時開始起草初稿,7月7日首次提交企業司司務會討論,9月上旬在新疆召集了湖南、江蘇、黑龍江等部分省市財政部門的企業處長討論,10月22日征求部內經建、農業、國防等有關司局的意見,于12月11日再次提交企業司司務會討論。
(二)論證階段
從2004年開始,先后深入中國石油、中國聯通、樂凱等集團公司和福建省有關地市及地方國有、民營和外資企業進行調研,同時通過《財務與會計》雜志開展6期征文研討,并在第10期進行問卷調查,廣開言路,對企業財務制度改革進行總結、反思,對重建企業財務制度體系進行論證。根據調研、論證的意見,對原先征求意見的初稿反復進行修改,并2004年9月21日,提交全國財政企業工作會議進行討論。
(三)完善階段
《通則》幾易其名,經過了十幾次比較大的修改之后,在企業司賈諶司長帶領下,于2004年10月10日在云南組織福建、江蘇等省和部內條法、會計兩司的同志進行集中修改。10月26日,在北京又聽取了天華、天健、中瑞華等七家會計師事務所專家的意見。12月中旬,正式發函國務院有關部門、部分中央企業、各省級財政廳局,廣泛征求書面修改意見。2005年5月16日,我們在重慶進一步召集四川、湖北、寧夏等8省區和條法司的同志以及廈門大學、天津財院的專家,邊議邊改,對《通則》進行全面完善。
四、《通則》的起草思路及其原則
(一)起草思路
在起草《通則》過程中,我們的思路是:從財政部門的社會管理者角度出發,立足于政府公共管理目標,在現代企業制度條件下,滿足完善企業內部治理結構的需要,圍繞企業財務管理主體的不同職責,重新構建企業財務管理體制,規范企業財務行為,加強對全社會企業的財務管理,最終建立以《通則》為主體,以企業財務行為規范和財政政策實施辦法為補充的新型企業財務管理制度體系,從而全面取代現行的《企業財務通則》和分行業企業財務制度。
企業財務管理主體主要是主管財政機關、企業出資人和經營者。主管財政機關是企業財務的最高主管職能機關,對企業實施財務管理屬于以全社會企業為對象、以社會經濟的安全、穩定與發展為目標的宏觀財務管理。企業投資者是企業的所有者,對企業實施財務管理的核心是資本安全與投資回報,圍繞資本投入、運營、收益來進行。企業經營者是企業投資者的代理人,對企業實施財務管理的核心是企業發展和資本增值,圍繞企業經營過程中的資金運動來進行。
(二)起草原則
1、有利于規范企業相關管理主體的財務行為
主管財政機關履行社會管理職能,其制定的制度、實施的政策構成企業財務管理重要的外部環境之一。企業投資者為了追求資本的安全,并獲得最大的投資回報,與經營者之間建立起委托代理的財務關系。企業經營者對企業的成敗負有直接的經營責任,是企業財務行為的直接執行者。企業債權人不擁有企業經營管理權,其債權利益應當通過規范投資者、經營者的行為給予保障。企業職工的工資、福利待遇以及社會保險,任何企業都是作為一項主要財務內容管理的。《通則》不在于給各項財務收支范圍及其標準作出規定,而是保障企業在同一財務行為中,盡可能公平、合理地對待不同利益主體的權益。
2、有利于貫徹國家有關社會經濟發展的政策
國家根據不同時期社會經濟發展的戰略要求制定了不同的經濟政策,包括產業發展和產業升級政策、經濟結構調整政策、區域經濟發展政策等,構成了現代企業重要的財務管理環境,對企業財務行為及其后果產生很大的影響。因此,《通則》應當隨時調整企業的財務行為規范,使企業財務行為符合國家有關社會經濟發展的政策要求,從而實現企業的財務目標。
3、有利于協調企業財務關系
企業作為市場競爭的獨立主體,與投資者存在產權關系,與債權人或者債務人存在債權或者債務關系,與供應商或者銷售商存在經濟業務往來關系,與國家存在依法納稅、交納政府性基金或者國有資源收益的關系,與經營者和其他職工存在勞動報酬關系。這一系列經濟關系的實質,就是企業的財務問題。企業正常發展,無疑需要處理好這些財務關系。因此,《通則》應當協調好企業內外財務關系,促進企業發展壯大。
4、有利于監督企業經濟運行
企業是國民經濟的組成細胞,其總體運行態勢決定著企業的債務保障、資本回報、職工收入、納稅能力、企業發展等水平,與國民經濟之間存在著“一榮俱榮、一損俱損”的關系,對社會經濟發展的水平產生基礎性的影響。因此,《通則》在建立健全企業基礎管理制度的同時,利用財務管理工具反映企業經濟運行狀況及其趨勢,監督和保障企業經營按照自身發展戰略和規劃進行。
五、《通則》的框架及其主要內容
(一)框架結構
《通則》共由10章、73條組成,包括:第一章總則、第二章企業財務管理體制、第三章資金籌集管理、第四章資產營運管理、第五章成本、費用管理、第六章收益分配管理、第七章企業重組清算管理、第八章財務信息管理、第九章財務監督、第十章附則。
從框架結構看,《通則》既不翻版1993年開始實行的《企業財務通則》及分行業財務制度,也不重復稅收管理制度和企業會計制度的內容,而是主要圍繞與企業設立、經營、分配、重組過程伴生的財務活動,規定了企業財務要素的內容,對企業財務管理主體應當履行的職責、享有的權利、承擔的義務及其財務行為進行規范,特別是解決我國長期以來形成的企業投資者與經營者職責不分、角色錯位的問題,同時對財政部門在新形勢下管理企業財務的任務、方式、途徑作出規范,從而實現企業財務管理的制度創新。因此,《通則》將為企業在經濟活動中涉及的財務行為提供基礎性制度規范,解決我國經濟立法滯后所帶來的財務活動無章可循、無法可依問題,為企業投資者、經營者、債權人、內部職工等相關利益主體管理、監督、評價企業財務行為提供客觀的依據和標準。
(二)主要內容
1、界定了財務管理職責
在第二章中,界定了主管財政機關、企業投資者和經營者的財務管理職責。主管財政機關管理職責是通過建立企業財務管理基礎制度、實施財政政策、監測經濟運行,維護社會經濟的安全、穩定,促進企業發展。企業投資者管理職責是通過決策企業重大財務事項,履行《公司法》規定的股東職權,保障企業自主經營的權益。企業經營者管理職責主要是執行投資者的決策,負責企業經營,實現資本增值。
2、規定了企業資金籌集管理的基本內容
在第三章“資金籌集管理”中,根據建立現代企業制度的要求,對企業資本管理原則、企業投資者對增減資本的管理以及企業籌措經營資金的管理要求等作出了規定。企業依法享有的各項財政政策,應當按規定進行財務處理。
3、規范了資產構建與處置的行為
在第四章“資產營運”中,對企業資金調度、固定資產與無形資產的管理、對外投資與擔保的財務管理、委托理財與從事高風險業務的管理要求等作出了規定。企業資產營運應當由經營者根據投資者的授權進行,對重大財務問題應當由企業投資者決策。
4、明確了成本、費用管理的要求
在第五章“成本、費用管理”中,要求企業實行成本、費用控制,鼓勵技術開發和科技成果產業化,履行社會責任,規范成本費用開支行為,保障職工合法權益,并區分個人與企業財務開支的責任界限。
5、建立了企業收益分配管理制度
在第六章“收益分配管理”中,明確企業收入的責任范圍、資產損失管理要求,對利潤分配制度進行改革,取消公益金提取的規定,增加了職工要素分配的內容,明確企業應付國有利潤直接上繳國庫。
6、規范了企業重組清算管理的財務內容
在第七章“企業重組清算管理”中,規定了企業改制、轉讓等重組需要做好的財務事項、職工安置與國撥土地等國有資源管理的財務政策,以及企業合并、分立、托管等重組中的資產及債權債務處置的原則。
7、構建了企業財務信息管理制度
在第八章“財務信息管理”中,強調了企業報送會計報表的義務,對企業推行信息化管理、建立財務預警機制提出了要求。同時,要求主管財政機關建立經濟運行監測制度,加強企業財務會計報告的管理,并建立對企業進行財務評價的信息管理制度。
8、構建了企業的財務監督體系
在第九章“財務監督”中,從企業經營者、投資者和主管財政機關三個層次構建企業財務監督體系,明確監督內容以及應承擔的法律責任。鑒于企業類型復雜,財政監督手段需要加強并予創新,借鑒證券管理的經驗,引入了“公開譴責”的處罰手段。
六、關于《通則》涉及的幾個問題
(一)關于適用范圍
為了創建企業公平競爭的環境,實現規范企業財務行為的目的,《通則》第二條規定其適用于各種所有制、各種組織形式、各種經營方式、各種行業的企業,包括國有企業、集體企業、外商投資企業、合作制公司、有限責任公司、股份有限公司等。
(二)關于企業收益分配制度
財政部門履行著國民收入再分配職能,應當對企業的要素分配進行制度規范。因此,《通則》兼顧公平與穩定的原則,正確處理國家與企業、職工的利益分配關系以及企業資本積累與投資回報的關系,第三十八條對建立職工獎勵基金作出財務規定,第三十九條對企業建立了醫療、養老等社會保險制度有關費用,統一規定全部進入成本(費用),相應取消按比例提取職工福利費的規定;第四十條將政府非稅收入納入企業財務分配范疇;第四十六條鑒于企業實行住房分配貨幣化、分離企業辦社會職能等形勢,取消了企業提取公益金的規定;第四十七條對經營者與其他職工的要素分配作出財務規范。
(三)關于企業財務評價
企業具有人格化特征,建立企業財務評價系統,不僅是投資者對經營者經營業績考核的需要,也是社會公眾的需要。《通則》要求以企業會計信息真實、充分、準確披露為基礎,在第六十二條規定了財政建立企業財務評價制度。
(四)關于企業財務風險管理
企業經營失敗,不僅投資者受到損失,還會引起一系列連鎖反應,并可能轉化為政府的財政風險。因此,財務風險管理應當作為企業財務管理的一項重要內容,《通則》在第十一條規定了企業建立財務風險管理制度,在第五十八條規定企業建立財務預警機制,在涉及有關資金管理、資產營運、利潤分配的條款中,也體現了控制財務風險的要求。
(五)關于財政管理企業的主要內容
在建立社會主義市場經濟體制并加入WTO之后,財政管理企業必須依法行政,符合國民待遇原則。因此,《通則》在各章的有關條文中,對財政監管企業的事項作出了規定。財政監管企業的主要內容是:制度規范、財務政策、資金預算、收益分配、財務信息;主要管理手段是:審核、備案、監測、評價、監督、指導。
七、《通則》與會計制度、稅收制度、國有資產管理制度、企業組織法律的關系
(一)與會計制度的關系
《通則》立足于維護公共利益,保障社會穩定,治理經濟秩序,為全社會各類型企業包括其相關利益主體提供財務行為規范。企業會計制度是對會計要素的確認、計量、核算、控制,并通過提供真實的會計信息,為企業經營者、內部職工以及外部的投資者、債權人、政府管理部門等提供決策依據。兩種制度都是針對全社會各類企業的,但是,財務管理需要利用會計信息,重在對財務行為的前期決策和過程約束;會計核算為財務管理提供基礎,重在對財務行為的過程核算和結果反映,兩者互為補充,相輔相成。
(二)與稅收制度的關系
國家稅收制度從維護國家稅基出發,規范企業與國家之間的收入分配關系。企業納稅行為屬于財務行為,但不是財務行為的全部。《通則》維護社會公共利益,企業實行稅收籌劃,必須以遵守國家稅法為前提。企業財務管理是對財務行為前期的決策和過程的規范,而稅收管理是對企業財務成果的法定分配,雖通過納稅調整影響企業財務行為的發生,但是不能完全決定財務行為的發生,也不能對財務行為的公正性、必要性進行控制。因此,《通則》與國家稅收制度是并行的兩種制度體系。
(三)與國有資產管理制度的關系
《通則》體現著國家作為社會管理者對企業法人履行社會經濟事務管理的職責,管理目的是通過規范全社會企業的財務行為、治理經濟秩序,實現社會穩定、經濟發展。國有資產管理制度則是針對國有資本的投入、營運、收益分配、考核評價全過程的管理,體現了國家作為國有資產所有者履行企業投資者的職責與權利,管理目的是通過優化配置、授權經營,實現國有資本保值增值。按照《國務院國有資產監督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》的規定:“國務院國有資產監督管理委員會國有資產管理工作在財務、會計方面執行國家統一的全社會財務、會計制度,接受財政部門監督”。因此,《通則》是國有資產管理制度應當遵循的準則之一,屬于具有“綱”性的企業財務管理制度;而國有資產管理制度是屬于具有“目”性的企業國有資本管理制度。兩者之間,管理職能、管理對象、管理幅度、管理目的都完全不同,無論從理論上講,還是從實際需要來看,兩種制度是互相不可代替的不同的制度體系。
(四)與企業組織法律的關系
企業組織法律是調整各類企業在設立、變更、終止以及企業內部生產經營與組織中的社會關系的法律規范,主要包括《公司法》、《全民所有制工業企業法》、《中外合資經營企業法》、《外資企業法》、《鄉鎮企業法》等。企業財務活動因企業生產經營而發生,企業內部財務權利與責任按照企業組織結構進行安排和落實。但是,企業組織法律對企業財務的規定不完整,存在法律空白之處。因此,《通則》要在企業組織法律允許或者授權的范圍之內,對企業財務行為系統地作出具體的規范。從這種意義上講,企業組織法律是母法,《通則》是受其調整、對其補充的子法。
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